【制发过程】
经调查核实后辽宁省鞍山市检察院承办检察官草拟了检察建议书,送法律政策研究部门对检察建议书的必要性、合法性、说理性等进行审核。为确保检察建议书的质量,辽宁省鞍山市检察院主管检察长牵头,由承办部门检察官、研究室负责人和扫黑除恶综合治理组成员组成调查组,到交通运输部门调查核实、征求意见。交通运输部门领导高度重视,积极参与征求意见过程并结合工作实际提出具体想法。调查过程中,鞍山市检察院还专门与交通运输部门召开意见反馈座谈会,面对面听取对检察建议书的看法。检察建议书制作后,鞍山市检察院举行了宣告送达,邀请鞍山市委政法委、市扫黑办、市人大、市人大代表等领导参加了检察建议书宣告送达全过程。
为进一步规范交通运输市场秩序强化行业监管,减少和防范损害客运秩序行为的发生,辽宁省鞍山市检察院向交通运输部门提出了如下的建议:
一是开展规章制度落实情况对照检查活动,建立、完善长效机制。建立完整的道路交通运输管理制度,保证道路交通运输在规章制度的保障下有序运行。二是开展专项整治活动,实现扫黑除恶专项斗争的进一步延伸。一方面加强日常管理,实现监管范围全覆盖;一方面将扫黑除恶专项斗争向社会治安综合治理延伸,提升治理能力,完善治理体系。三是开展相关从业人员教育培训活动,提升职业素养。四是开展大规模宣传活动,提高社会知晓度和群众参与度。建议结合专项整治活动,通过现场宣传和网络媒体方式,让人民群众了解、参与和支持道路交通运输工作。
【被建议单位回复和采纳情况】
收到检察建议书后,交通运输部门进行了以下整改:
一是加强领导,落实责任。交通运输部门根据检察建议中的“3点问题,4项建议”召开专题会议进行部署,明确整改范围、步骤和要求,将整改工作任务细化分解,责任层层落实。成立了扫黑除恶专项斗争突出问题整改工作领导小组,制定了整改工作方案,并要求相关行政部门和客运站相应出台整改工作方案。二是强化监督,执纪问责。对内部权力部门及管辖领域、监管部门领导及科室负责人的权力运行进行风险研判,完善执纪问责等相关制度。对于易发生垄断市场、垄断线路的重点部位和环节加大执法监督力度。对客运站班子进行调整,免去原客运站站长、原客运站党支部书记、原驻站办主任职务。三是突出重点,综合整治。交通运输部门与公安机关建立联合执法行动机制,通过设卡驻点检查、流动巡查等专项行动打击非法营运活动。截至回函时,共出动稽查执法人员2000余人次,执法车辆600余台次,检查车辆5000余台次,查处违法违规车辆45台,查扣客运非法营运车辆27台,已刑拘4人,其中1人已批准逮捕。四是加强监管,堵塞漏洞。梳理管理漏洞、制度漏洞,加强监管力度,完善相关制度。制定了客运车辆加班车管理制度、运管部门依法行政管理制度、行政执法责任制度、行政执法过错责任追究制度、执法案件办理工作制度等制度,从根本上堵塞管理漏洞。
【跟踪督促和落实情况】
为保证检察建议能够得到充分落实,辽宁省鞍山市检察院到交通运输部门跟踪督促检察建议的落实情况,实地走访了客运站,对于客运站加班车管理方案、加班车增设流程、客运站安全管理等情况实地检查,并对下一步整改措施提出工作建议:一是继续巩固,常抓不懈。交通运输部门的整改活动取得了很大成效,以后的工作中需要继续巩固工作成果,常抓不懈;二是抓早抓小,露头就打,充分利用现有工作机制与工作方法,加大监管力度,防止反弹;三是加强联系,解决问题,与检察机关保持紧密联系,就具体问题与案件,加强沟通,及时通报,共同做好社会综合治理工作。交通运输部门对此表示认同。
【效果和意义】
涉黑犯罪往往扰乱行业秩序和社会秩序,在打击黑社会性质组织犯罪的同时,检察机关对行业和社会秩序的恢复发挥积极作用。本案中,检察机关通过制发检察建议参与社会综合治理,在检察建议内容的可行性、可操作性上下功夫,切中要害,具有实效。在检察建议下发之前进行了大量的走访调查,使得检察建议不是“空中楼阁”。检察建议下发后,开展“回头看”,帮助行业主管部门想办法、抓落实,使检察建议发挥其应有的作用。辽宁省鞍山市检察院落实“一案一建议、一案一整治”要求,通过个案推进扫黑除恶专项斗争向综合治理、堵塞漏洞进一步延伸,向固本强基、铲除土壤进一步延伸,向优化营商环境服务非公经济进一步延伸,实现综合治理的三个效果统一。
【检察建议书】
辽宁省鞍山市人民检察院
检察建议书
鞍检建〔2019〕1号
某交通运输部门:
本院在审查罗某某等23人涉嫌组织、领导、参加黑社会性质组织罪、寻衅滋事罪、敲诈勒索罪一案中,发现我市在客运交通管理中存在以下问题:
一、执行道路交通运输管理法规不够严格。根据《中华人民共和国道路运输管理条例》第六条规定“任何单位和个人不得封锁或者垄断道路运输市场。”在岫岩县罗某某案中,罗某某作为岫岩满族自治县某客运有限公司法定代表人,以该客运公司为依托,成立“地下执法队”,长期“垄断”客运线路,排挤同行,采用辱骂殴打、蹲守威慑、追逐堵截的方式,建立客运市场“黑秩序”,垄断节假日加车致使岫岩满族自治县城乡道路旅客运输秩序遭受严重破坏,造成恶劣社会影响。这反映出岫岩县交通管理部门并没能采取有效措施防止“垄断”客运线路的发生,未能严格执行道路交通运输管理法规。
二、对交通运输市场秩序监管不到位。这个问题仍然不同程度地存在,对非法运营车辆打击不力导致拉客、抢客问题没能得到彻底解决,造成市场无序竞争、交通秩序混乱,给运输安全带来隐患。对客运线路承包者管理不严格、不到位,对客运线路承包者自己组成的“地下执法队”睁一眼、闭一眼,导致形成线路垄断;节假日加车管理不足,加车线路和客运公司安排不科学,导致节假日加车业成为个别客运公司“垄断”获利手段,同时带来超载、交通拥堵等潜在危险。这反映出交通管理部门对交通运输市场秩序监管力度还有待加强。
三、相关从业人员法律意识不强。岫岩罗某某案件中罗某某垄断客运路线达十余年,一方面,客运管理部门部分稽查人员对这一违法行为有的不敢履职,有的怠于履职,监管缺位;另一方面,客运公司的从业人员对自己采取违法手段排挤同行的行为缺乏正确认识,为了获取经济利益而不择手段、不计后果。这反映出客运交通从业人员不仅法律意识淡薄,对岗位职责也认识不清。
本院认为,在客运交通运输领域垄断客运线路经营、非法运营等违法行为,不仅影响客运线路其他经营者的正常经营,侵害其经济利益,还引发寻衅滋事、故意伤害等刑事案件的频繁发生,给市民出行安全和运输管理秩序带来危害。为进一步规范交通运输市场秩序强化行业监管,减少和防范损害客运秩序行为的发生,根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条、《人民检察院检察建议工作规定》第十一条之规定,提出如下检察建议:
一、开展规章制度落实情况对照检查活动,建立、完善长效机制。建议以问题为导向,以解决问题为目的,开展一次对照检查活动,逐条逐项查找在落实制度方面存在的问题,深刻剖析原因,制定有针对性、可操作性、实用性的整改措施。要以此为契机,查找规章制度不够规范、不够科学、不能完全适应当前工作需要的问题,堵塞漏洞,补齐短板,建立一套完整的道路交通运输管理制度。要对重点问题重点研究,比如:如何全面掌控客运线路转让情况,有效防止“垄断”线路情况的发生;如何加强对节假日期间的加车管理,科学调度、合理安排加车方式,严格把控加车线路、加车班次,避免使节假日加车成为个别客运公司的盈利手段等问题,要出台具体的实施细则,保证道路交通运输在规章制度的保障下有序运行。
二、开展专项整治活动,实现扫黑除恶专项斗争的进一步延伸。建议在全市开展一次大规模的专项整治活动,打击非法“垄断”行为,依法整顿客运市场。一方面加强日常管理,在客运站及主要站点周边加强日常稽查和流动稽查,杜绝拉客、抢客现象。实现监管范围全覆盖,尤其是城乡结合区域的交通运输秩序的监管等不能留有盲区;另一方面将扫黑除恶专项斗争向社会治安综合治理延伸,会同公安机关对非法营运车辆加大排查和打击力度,发现犯罪线索及时向有关部门移送,提升治理能力,完善治理体系。
三、开展相关从业人员教育培训活动,提升职业素养。建议开展全市范围内客运管理部门、客运站、客运公司的全员、全岗位培训。开展法治培训,培养从业人员的法治思维,提高法律意识;开展岗位培训,明确每一岗位的责任分工,提高责任意识,落实履职责任;开展执法业务培训,提高从业人员的执法水平和管理水平。
四、开展大规模宣传活动,提高社会知晓度和群众参与度。建议结合专项整治活动,通过现场宣传和网络媒体方式,宣传你单位的工作职能和专项整治活动内容,公布服务热线和举报电话,让更多的人民群众了解、参与和支持道路交通运输工作。
若你单位就本院指出的问题和建议有异议,在收到本建议书之次日起7日内可向本院提出;若无异议请于收到检察建议书后两个月内将相关工作情况书面回复本院。
2019年6月4日
三、吉林省吉林市人民检察院就企业管理漏洞向某集团公司制发检察建议
【基本情况】
吉林省吉林市人民检察院在审查葛某挪用公款案中发现,葛某于2017年1月至2018年6月担任吉林某集团吉林有限公司(以下简称“吉林某集团公司”)运营中心副主任期间,利用主管销售的职务便利,从食用盐经销商手中收取食用盐预付款,将本应上交给公司的预付款部分截留挪用归个人消费及挥霍,并以打借据的形式,从公司库房出库食用盐给经销商。仅一年时间就以打借据的方式从库房中预支食用盐近170吨。另外还发现其他区域亦采用同样方式预支食用盐,而公司日常核查均未查出。吉林省吉林市人民检察院认为,该案反映出吉林某集团公司在预防违法犯罪方面有制度不健全、不落实,管理不完善等管理漏洞,存在违法犯罪隐患,需要及时消除,有必要制发检察建议。
【制发过程】
吉林省吉林市人民检察院承办检察官在审查葛某挪用公款案中,认真审阅了案件卷宗后认为,吉林某集团公司虽然制定了相关规章制度,但却没有严格执行,对于葛某近一年内数次挪用行为都没有发现,反映了该公司制度不健全、不落实,管理不完善,存在引发犯罪隐患。承办检察官向主管检察长汇报案件情况并经检察长同意,到该公司调查核实,走访了公司领导班子成员,调取了吉林某集团公司规章手册,逐条比对、深刻剖析案件发生原因。
针对该公司存在的制度不健全、不落实,管理不完善等企业管理问题,承办检察官草拟了检察建议书。法律政策研究部门对检察建议书的必要性、合法性、说理性进行审核。承办检察官在发出检察建议书之前还向该公司征求了意见。在发送时,邀请该公司的主要负责人到检察机关,在结合案件充分释法说理的基础上,进一步了解该公司制度建设情况,并现场宣告送达检察建议书。该公司负责人表示完全认同检察建议书的内容,今后一定积极配合检察机关,落实好检察建议。
【被建议单位回复和采纳情况】
吉林某集团公司收到检察建议书后,认真排查梳理,多次邀请吉林市人民检察院帮助开展公司整改工作,并于2019年9月15日做出书面回复,从五个方面进行整改落实:
一是加强资金管理,完善业务手续。该公司调整了营业室的隶属关系,对于未付货款的单位个人不再开具发票,建立营业室货款报告制度,监督货款流向情况。
二是强化库存商品出库管理。该公司收到检察建议书后专门成立了8人的商品盐盘查组,对库存商品予以盘查清点,建立商品库房账本核验制度。
三是完善了营销环节业务手续制度。该公司提出严禁预收货款,明确客户服务部主任的责任范围,对于配送指令、送达回证等重要凭证予以保留备查。
四是调整内部组织结构、完善员工教育制度。该公司撤销了原来的运营中心和生产部,成立了总调度长制度。大力加强作风纪律建设,与吉林市人民检察院建立合作,组织观看廉洁教育展览以及警示教育片。
五是积极配合监察机关的调查工作,配合监察机关对其他涉案人员线索的调查。
【跟踪督促情况和落实效果】
检察机关积极协助该公司的后续整改活动,帮助该公司核实制度整改情况。吉林市人民检察院承办检察官紧盯落实情况,跟踪该公司在落实检察建议中遇到的困难和问题,多次到该公司回访,结合企业的实际法律需求,提供相关案例和法律风险分析,及时给出解决建议。
检察机关还将案件中发现的职务犯罪线索移送至监察机关,积极督促该公司认真配合监察机关的调查并对涉案人员予以处理,其中部分涉案人员由监察机关调查完毕后移送吉林市丰满区人民检察院审查起诉,吉林市人民检察院积极跟踪、指导吉林市丰满区人民检察院对相关人员的审查起诉工作。
【效果和意义】
该案体现了检察机关主动履行法律监督职责、参与社会治理的责任担当。吉林省吉林市人民检察院在办理案件过程中,不就案办案,深挖案件背后潜在的社会问题和企业制度机制问题,贴近企业经营需求,保障企业健康发展。吉林市人民检察院还注重与监察机关等多机关合作配合,取得了法律效果、政治效果、社会效果的有机统一。
检察机关立足办案,积极推动涉案企业完善制度,加强管理,既堵塞了漏洞,也推动企业提高了管理水平,增强了法治观念,且在检察建议发出后,持续跟踪,督促落实,具有借鉴意义。
【检察建议书】
吉林省吉林市人民检察院
检察建议书
吉检建〔2019〕1号
吉林某集团吉林有限公司:
被告人葛某挪用公款案,吉林市丰满区人民法院于2019年5月5日以2018吉0211刑初310号刑事判决书,依法对葛某以挪用公款罪判处有期徒刑五年六个月。葛某不服提出上诉,本院于2019年5月30日受理此案,现葛某已撤回上诉。本院在办理此案件中发现你公司存在管理不到位、执行规定不严等企业管理漏洞。
一、葛某挪用公款案的犯罪事实
葛某于2017年1月至2018年6月担任吉林某集团吉林有限公司运营中心副主任期间,利用主管销售的职务便利,从食用盐经销商手中收取食用盐预付款,并将本应上交给吉林某集团公司的预付款部分截留挪用归个人消费及挥霍,导致无法按照吉林某集团公司正常流程从营业室开票到库房提货配送给已收取预付款的食用盐经销商,因此便以打借据的形式,从吉林某集团吉林有限公司库房出库食用盐配送给食用盐经销商。截至2018年6月,葛某从食用盐经销商处截留的预付款人民币264100元,以借据形式从库房出库的食用盐169048.2公斤,折合人民币776417.36元,两项合计人民币1040517.36元。
二、吉林某集团公司吉林有限公司管理方面存在的隐患
你公司作为国有企业,制定了完备的管理管控制度,但是葛某短短一年时间内以打借据的方式从库房中预支食用盐达169048.2公斤之多,时间之短、密度之频,本院在审查案件中还发现其他区域经理亦采用同样方式预支食用盐,且经过公司的日常核查均未发现,通过此案,反映出你公司在制度制定以及落实方面存在较为严重的问题:
一是未严格执行《吉林某集团企业管理手册》。吉林某集团公司对销售部、业务部经理、保管员的职责权限有着明确的规定,葛某违规收取二级批发商食用盐货款,并未及时抽条消库存,存在严重的违规操作问题。你公司管理制度明确规定二级批发商直接将货款打到企业账户,并以发文的形式通告各个区域经理。实践中相关政策法规却不予执行,导致企业财产受到损失。
二是经营管理监督责任不到位。主要体现在:1.作为库管人员王某,对于以欠条形式出库的食盐,没有做到报请销售经理签批并予以监督资金回款事宜,明知葛某手续不全,违规私自收取葛某欠条让商品盐出库,虚报瞒报,不履行监督职责放纵葛某的赊销行为,致使葛某长期不结清货款,造成盐款无法追回。2.作为生产部副主任兼统计员于某,在每月盘点库存监督活动中,不履行监督义务,同王某虚假对账,利用虚假数据掩盖真实的库存数量,欺骗主管领导,致使完备的监督管理制度彻底落空。3.作为主管领导的工作监督不认真,月、季度、半年库房盐盘点制度执行不到位、不彻底,盲目的听信下级人员所报的虚假数据,不做深入调查和严格盘点,过度相信相关人员,致使管理监督出现漏洞未及时发现,造成企业损失。
三是关键岗位的选人用人制度不健全,长期单一岗位滋生腐败。本案中,吉林某集团公司吉林有限公司对于关键岗位人员的选用、考察、轮换制度落实不够彻底,对关键岗位人员没有定期考察,交流任用,致使企业严重损失。
四是吉林某集团公司廉洁教育活动开展不到位,流于形式。本案中,经过走访吉林某集团公司的领导班子,发现你公司廉洁教育活动停留在上指下派,怎么安排就怎么实施的状态,没有结合公司实际进行有针对性的廉洁教育活动,尤其是对领导干部以及关键岗位人员,缺少相应的普法教育活动。
